• Maurice Olive *
Pilotée par un établissement public d’aménagement (EPAEM), l’opération Euroméditerranée est la première, d’intérêt national, à inclure dans son périmètre de nombreux quartiers habités (voir carte). Le pari de ses promoteurs est, tout à la fois, de redynamiser l’économie locale, de réhabiliter les quartiers anciens et d’y assurer une plus grande mixité sociale par l’investissement privé, d’impulser, enfin, « un nouvelle appropriation par les Marseillais de leur littoral et d’un centre élargi » . L’enjeu, on le voit, n’est pas seulement de renforcer la centralité économique de Marseille, c’est aussi de redonner à certains quartiers une centralité sociale en privilégiant les fonctions d’habitat et d’animation urbaine. Aussi, les effets attendus sur la population, en termes d’habitat, sont-ils considérables : 6 000 nouveaux habitants à moyen terme, 12 000 aux alentours de 2015, soit un gain de population d’environ 42 % .
Les caractéristiques du projet ne tiennent pas seulement à la nature du site, mais aussi aux modes de pilotages adoptés : l’Etat y est présent, mais pour susciter des initiatives locales et non s’y substituer. La cohérence des actions s’opère sans véritable leadership, à partir d’un long travail de négociation sur les objectifs, les financements et les procédures. Construit sur un modèle partenarial, Euroméditerranée renforce la mobilisation des acteurs institutionnels, stabilise leurs transactions, offrant aux entreprises et aux investisseurs les garanties d’un engagement durable des pouvoirs publics. Autrement dit, si l’Etat est bel et bien un acteur, parmi d’autres, de cette opération, il agit aussi, et peut-être surtout, comme un animateur, un médiateur et un garant de la coopération territoriale.
Ce schéma, auquel les politiques d’aménagement urbain recourent de façon croissante , place la négociation au centre du dispositif. On peut dès lors s’interroger sur la possibilité d’un débat public dans un processus tâtonnant, où la définition des objectifs, toujours révisables, découle avant tout de compromis négociés avec les collectivités, les investisseurs, les propriétaires fonciers, etc. Deux axes de réflexion seront privilégiés pour discuter cette hypothèse : l’éclatement des processus décisionnels et la multiplication des échelons territoriaux, qui rendent difficile le portage politique d’un débat public ; la fluidité des objectifs, de plus en plus négociés, de politiques urbaines, qui soulève le double problème du contenu et du public de la concertation .
Une maîtrise d’ouvrage fragmentée
L’émiettement des acteurs publics et, surtout, leur dé-hiérarchisation, explique qu’il n’y ait plus aujourd’hui de « maîtrise d’ouvrage urbaine au sens strict »(Subileau, 1995, p. 19). Euroméditerranée en témoigne : les processus décisionnels se fragmentent en une série de procédures, se dispersent en de multiples arènes. La gouvernance institutionnelle suppose un jeu de négociation permanent qui rend la décision non seulement incertaine, mais aussi difficile à assumer par chacun des partenaires.
Concerter, c’est négocier
On ne reprendra pas ici l’historique, entrepris ailleurs (Dubois & Olive, 2001), du projet Euroméditerranée. Notons simplement que, dans sa forme actuelle, il apparaît comme le résultat d’une série de transactions, initiées à la fin des années 80 par la Ville de Marseille et stabilisées par la création d’un établissement public en octobre 1995, l’EPAEM. La maîtrise d’ouvrage est financée, à parts égales, entre l’Etat (50%) et les collectivités locales : Ville (25%), Région (10%), Département (10%) et Communauté urbaine (5%). Une telle répartition témoigne de la volonté de l’Etat de ne pas assumer seul la responsabilité financière, mais aussi politique du projet. Les entretiens réalisés auprès des hauts fonctionnaires de l’Equipement corroborent cette idée : plus qu’à diriger l’opération, l’Etat cherche à impulser des dynamiques locales, à susciter davantage de coopération politique entre les collectivités. Cette position est le résultat d’un compromis entre le ministère de l’Equipement qui, via le réseau du corps des Ponts, appuie la demande de la Ville, et les fonctionnaires de Bercy, hostiles à l’idée d’une intervention financière lourde de l’Etat.
On entrevoit les limites d’un pilotage fondé sur l’engagement financier : formellement identifiées comme de simples partenaires, et n’agissant le plus souvent qu’à ce titre, les collectivités apparaissent pourtant, aux yeux de l’Etat, comme les seuls vrais garants de l’opération et, sans doute aussi, les seuls interlocuteurs légitimes de la concertation. Car tel est bien ici le sens de la concertation : créer les conditions d’une coopération locale, et non celles du débat public.
Recherche le politique, désespérément…
De fait, force est de constater que les leaders politiques locaux sont toujours restés en retrait du projet. L’attribution de la présidence d’Euroméditerranée au premier adjoint de la Ville, plutôt qu’à son maire, est à cet égard très significative. Expliquer cela par des accords entre composantes de la majorité ne suffit pas. Ce n’est que récemment, à un moment où l’opération entre dans sa phase opérationnelle et où ses retombées sont désormais tangibles, que le sénateur-maire de la ville, Jean-Claude Gaudin, en assume la présidence. On peut d’ailleurs noter qu’Euroméditerranée est restée à l’écart des campagnes électorales, y compris municipales. Si les prémisses du projet ont bel et bien été, en 1989, au cœur de la campagne du futur maire de Marseille et initiateur du projet, Robert Vigouroux, l’opération n’a jamais fait l’objet d’un débat politique lors des mandats suivants, et les rares tentatives en ce sens, menées par quelques personnalités politiques en rupture avec la fédération socialiste, n’ont jamais été relayées, que ce soit dans la presse locale ou par l’opposition.
Les tensions ne sont bien sûr pas rares entre les “associés-rivaux” qui, tour à tour, revendiquent leur contribution, imposent leurs exigences ou menacent de retirer leur soutien. Mais il s’agit toujours de conflits ponctuels, dont l’issue est le plus souvent trouvée dans des arrangements négociés.
C’est ce déficit d’engagement, fait de prudence et de pragmatisme, qui rend problématique l’idée d’une délibération publique fondée, en principe, sur des choix et des orientations clairement débattus.
Interpeller ou débattre ?
A cette forme de dépolitisation par le haut, répondent les difficultés qu’il y a à concevoir un débat à des échelons dits de “proximité”, quartier ou arrondissement. Plusieurs points méritent ici d’être évoqués, sans qu’il nous soit possible d’aller plus en détail. Le périmètre de l’opération, tout d’abord, recoupe plusieurs zones d’intervention publique (Grand projet urbain, sites sous Contrat de ville, etc.), mais aussi, surtout, plusieurs circonscriptions administratives et électorales. Les territoires techniques se heurtent ici aux territoires politiques. Il s’agit là d’un obstacle supplémentaire à la concertation sur lequel butte souvent, de son propre aveu, l’aménageur public. De grandes opérations comme la restructuration de la gare Saint-Charles, par exemple, se situent parfois à la frontière de deux secteurs (en l’occurrence, les deux premiers) qui s’opposent politiquement. C’est au maire d’arrondissements que revient alors la charge d’organiser la concertation avec la population, sur la portion qui le concerne. Toutefois, c’est là un deuxième point, les mairies de secteur sont peu armées pour ce type d’exercice. Instituées dans une logique de déconcentration du pouvoir municipal, elles sont inadaptées aux grandes opérations urbaines. La discussion d’ensemble échappe à leur compétence et l’expression d’une “opinion politique” est tacitement proscrite de leurs assemblées. Les débats qui s’y déroulent en présence des habitants, des associations et des comités de quartier se limitent à un jeu d’interpellations, plus ou moins ritualisé, et surtout dominé par l’élu du secteur.
Pris dans des logiques de circuits courts, les élus de terrain éprouvent d’ailleurs des difficultés à répondre aux sollicitations du public. Nombreux sont ceux qui nous déclarent être “mis sur la touche” des négociations, y compris dans les rangs de la majorité. La plupart des élus se contentent ainsi de ratifier par un vote les orientations négociées ailleurs, lors des réunions de coordination entre états-majors politiques ou services techniques. Mieux insérés dans les circuits de la décision, les “grands élus” apparaissent, quant à eux, comme les acteurs d’un système d’échange dont on attend des garanties : celle d’un engagement et d’une coopération durable du côté de l’Etat, celle d’un soutien, sous forme d’aides et d’équipements publics, du côté des investisseurs. Et c’est la position de l’élu qui justifie sa présence dans les arènes de la négociation : c’est de l’institution, et non de la population qu’ils sont les porte-parole. On voit ainsi se dessiner un important clivage entre les élus qui s’associent au projet en tant que “partenaires” et ceux qui, n’ayant d’autres ressources à faire valoir que celle de leur mandat local, sont tenus à l’écart des négociations. La “représentation politique” vole ainsi en éclats, sans être relayée par des formes plus directes de citoyenneté.
Des objectifs et des préférences fluides
La pratique du tour de table fait nécessairement fluctuer les objectifs : c’est au gré des opportunités foncières et financières, des initiatives privées, des compromis élaborés, que se déclinent les finalités du projet et non l’inverse. A cela, s’ajoutent les incertitudes propres au renouvellement urbain : les occupants du site ne sont pas les principaux destinataires de l’opération. D’où la question de savoir sur quoi, et surtout avec qui débattre. La discrétion de l’aménageur, le repli sur les outils de communication et de “proximité” tiennent aussi largement à ces contraintes.
Quel engagement pour quel projet ?
Euroméditerranée, il importe de le souligner, a d’abord été un projet économique, sans véritable visée urbaine. Quand émergent les premières réflexions, en 1988, il s’agit de faire du quartier de la Joliette, jouxtant le port, un nouveau quartier d’affaires. L’idée soutenue par la Chambre de commerce, relayée en ce sens par l’agence d’urbanisme de la ville (Agam), est alors proche de celle, défendue par la municipalité Defferre au début des années 70, de créer un “centre directionnel”, dans l’esprit de l’opération menée, quelques années plus tôt, autour de la Porte d’Aix. Le projet se heurte toutefois à la résistance du Port autonome, peu enclin à céder une partie de son domaine. La perspective de l’arrivée, en gare Saint-Charles, du TGV Méditerranée, va provoquer un changement d’échelle, mais aussi d’objectifs. L’afflux présumé de voyageurs, estimé à quelque 14 millions par an , crée l’opportunité de réaménager le quartier central de la gare, proche de celui de la Joliette, par où transitent les passagers.
Du rapport Masson , publié en août 1993, résulte une double redéfinition du projet dans le sens d’une extension sensible de son périmètre (c’est désormais la presque totalité du centre-nord de la ville qui se trouve concernée) et, surtout, d’une diversification de ses finalités : il ne s’agit plus seulement d’aménager un nouveau quartier d’affaires mais de créer un véritable “lieu de vie”. La création officielle, en 1995, de l’établissement public Euroméditerranée contribue à stabiliser le jeu des acteurs, mais les orientations du projet n’en demeurent pas moins très fluctuantes. Dirigé, dans un premier temps, par un ingénieur des Ponts, l’EPAEM a privilégié les opérations d’aménagement, au point d’ « éclipser l’impératif de développement », suivant les termes du rapport d’audit publié à l’automne 1997 . Le renouvellement, la même année, de l’équipe de direction, plus largement ouverte à des professionnels issus de l’entreprise, va rétablir un certain équilibre entre aménagement urbain et développement économique. L’opération n’en reste pas moins soumise aux incertitudes liées au croisement d’initiatives entre partenaires, à la nécessité de saisir les opportunités foncières, à la possibilité d’accéder ou non à certaines catégories d’aides publiques, aux hésitations du privé, etc.
Se pose alors la question de savoir qui peut assumer la responsabilité d’un processus aussi complexe et indéterminé que ce grand projet urbain ? Qui, autrement dit, peut être à la fois garant du maintien, dans la durée, de la cohérence du projet et s’y engager vis-à-vis des citoyens ? Les élus contractent plutôt leur horizon opérationnel sur le court terme, celui de leurs mandats électoraux, et justifient surtout leur intervention par l’urgence sociale : création d’emplois, absorption de la vacance et de l’insalubrité, etc. L’Etablissement public est lui-même soumis à des fluctuations, et il n’est surtout pas en mesure de se substituer aux élus, dont il sollicite en permanence le soutien. La question est d’autant plus délicate que la population visée n’existe que dans la prospective économique.
Débattre, mais avec qui ?
Comme le note justement Marion Segaud, à propos des usagers de services et d’équipements publics, « l’usager d’opérations compliquées n’est pas saisissable en tant que tel : d’une part, il est encore largement méconnu, d’autre part, il ne peut mesurer qu’à long terme les effets de l’opération »(1996, pp. 173-174). Il convient par ailleurs de souligner que tous les groupes sociaux présents sur le site n’ont pas la même aptitude à s’insérer dans une offre de participation, a fortiori à la revendiquer. Le problème se pose clairement sur le périmètre d’Euroméditerranée : le public le plus actif est celui des comités de quartier (les CIQ), animés par d’anciens habitants, pour la plupart propriétaires de leur logement, qui partagent à peu près le même diagnostic spontané de leur quartier, celui d’une lente dégradation . Euroméditerranée est alors perçu comme un moyen de « redonner vie au quartier » . Le reste de la population, majoritaire sur le site, est principalement issue des dernières vagues d’immigration. Cette population est aussi celle qui est le plus exposée à la pauvreté – le chômage avoisine les 30% sur le site – et qui, du même coup, aura le plus de difficultés à absorber d’éventuelles surcharges locatives. Le paradoxe étant ici que les populations les moins participatives sont celles qui ressentiront le plus les effets de l’opération.
Mais là n’est pas le principal obstacle. L’occupation présente est surtout pensée comme provisoire, voire accidentelle, puisque liée à la “paupérisation” des quartiers concernés . Si l’on est de plus en plus conduit, et c’est ici le cas, à faire évoluer la ville dans un cadre existant (Lacaze, 1997, p. 73), le patrimoine est davantage conçu comme une ressource à valoriser qu’un lieu de vie à protéger. La requalification du bâti n’est donc pas principalement tournée vers l’actuel habitat, que l’on cherche au contraire à diversifier en favorisant la “mixité sociale”. La fabrication de la demande sociale suit alors des processus très classiques, les sociologues n’étant sollicités que pour “diagnostiquer” le territoire, en inventorier l’occupation. Comment pourrait-il d’ailleurs en être autrement, quand l’organisation d’un débat pose frontalement la question, éminemment politique, de la place faite aux résidents ? Qui, de la majorité ou de l’opposition, pourrait énoncer que « les habitants des quartiers dégradés sont des citoyens légitimes »(Anselme, 2000, p. 195), dans l’un des secteurs où le FN réalise ses meilleurs scores ?
Concerter, pour quoi faire ?
Etant, tout à la fois, maître d’ouvrage délégué et opérateur public, Euroméditerranée est dans une situation délicate : il lui faut négocier avec les collectivités, co-financières du projet, arbitrer entre les différentes échelles d’intérêts collectifs, concilier les points de vue portés, au sein même de l’Etat, par les différents ministères. Autant de contraintes qui interdisent à l’EPAEM de s’engager sur la scène locale et de promouvoir, en son nom propre et en concertation avec la population, une opération dont il partage la maîtrise d’ouvrage avec le politique. D’où l’attitude de sa direction qui, à l’interpellation d’un président de CIQ, répond qu’ « il n’y aura pas de démocratie directe à Euromed », qu’il faut, s’agissant de débats publics, « utiliser les circuits de droit commun », ceux de la représentation politique .
Ces initiatives n’ont pourtant pas davantage impliqué les dirigeants de l’EPAEM dans la concertation. Confiée à des acteurs secondaires, voire extérieurs à ses services (travailleurs sociaux, chefs de projets, professionnels du multimédia, etc.), la relation avec les habitants participe surtout d’une conception renouvelée du management des opérations d’urbanisme. De l’aveu même de l’Etablissement, elle répond à l’objectif premier de « valoriser les performances des projets urbains » , autrement dit, d’en favoriser l’acceptation. Il en est de même des nombreux outils de communication, eux aussi délégués, que mobilise Euroméditerranée : exposition permanente de maquettes, plaquettes, journaux, etc. Des espaces d’expression et de proximité y sont mis en scène, nourris de “témoignages” et de “portraits” du jeune créateur, du cafetier, du locataire bien relogé, etc. Public d’élèves d’un côté, habitant virtuel de l’autre, la concertation est ainsi peuplée de gens heureux, enrôlés au service du projet.
L’introuvable “espace public”
A l’issue de ce travail, nous rejoignons les conclusions d’autres auteurs (Mabileau, 1991 ; Duran & Thoenig, 1996) pour qui les nouvelles formes de gouvernance, et en particulier le recours massif à la contractualisation, redistribuent davantage les pouvoirs institutionnels qu’elles n’élargissent l’espace public. Euroméditerranée a sans nul doute suscité des formes inédites de coopération là où la concurrence freinait les initiatives. De ces accords, le plus souvent financiers, et des arènes où ils se négocient, sont évacuées les discussions sur le sens du projet et le devenir de la Ville. Comme le reconnaît Jean-Pierre Gaudin, si les politiques de développement territorial laissent voir des tentatives de montée en généralité, celles-ci se jouent « au sein d’espaces de débat qui restent (…) relativement spécialisés, fragmentés et souvent instrumentalisés par des stratégies professionnelles »(1999, p. 247). Aux “scènes généralistes” que sont les circonscriptions électorales et administratives se substituent ainsi localement des “scènes spécialisées” où se négocient, au coup par coup, les partenariats formalisés (Duran & Thoenig, 1996, p. 606). Nouvelle norme de l’agir politique, la concertation est-elle conciliable, et jusqu’où, avec les processus de l’action publique ?
On en arrive ainsi à la situation paradoxale où l’affirmation d’un véritable “gouvernement local” (Mabileau, 1991) s’opère au prix d’une certaine dépolitisation de l’action publique. Dépolitisation, dans le sens où le débat public, entendu comme un espace de “mise en publicité” (François & Neveu, 1999, p. 57) des arguments de chacun, des définitions légitimes ou des problèmes à résoudre, suppose pour exister de ne pas être soumis aux « injonctions des politiques publiques »(Neveu, 1999, p. 354) et des institutions qui les fabriquent. Encore à ce jour, Euroméditerranée se présente comme un grand chantier procédural, où la fabrication d’un consensus sur des opérations ponctuelles, menées au rythme des négociations, des délais légaux et des opportunités financières, laisse finalement peu de place au débat. « Pluralité d’acteurs, pluralité de territoires, note justement Sylvie Biarez, amènent à se demander ce qu’il reste de la fonction mobilisatrice de sens pouvant être attribuée à l’action politique et à la démocratie »(Biarez, 1999, p. 270).
Références Anselme, M. (2000). La réhabilitation, un processus politique. In M. Anselme, Du bruit à la parole. La scène politique des cités (pp. ). La Tour d’Aigues : L’Aube Biarez, S. (1999). Repenser la sphère locale selon l’espace public. In B. François & E. Neveu (Dirs.), Espaces publics mosaïques. Acteurs, arènes et rhétoriques des débats publics contemporains (pp. ). Rennes : Presses Universitaires de Rennes. Donzel, A. (1998). Marseille : l’expérience de la cité. Paris : Anthropos. Dubois, J. & Olive, M. (2001). Euroméditerranée: un grand projet d’aménagement à l’épreuve du débat public. In A. Donzel (Dir.), Métropolisation, gouvernance et citoyenneté dans la région urbaine marseillaise (pp. ). Paris : Maisonneuve & Larose Duran, P., & Thoenig, J.-C. (1996). L’Etat et la gestion publique territoriale, Revue française de science politique, 46, 4 pages ? Fournier, P., & Mazzella, S. (2001). L’haussmannisation de la rue de la République à Marseille : l’échec d’une spéculation foncière ? In A. Donzel (Dir.), Métropolisation, gouvernance et citoyenneté dans la région urbaine marseillaise (pp. ). Paris : Maisonneuve & Larose François, B., & Neveu, E. (1999). Pour une sociologie politique des espaces publics contemporains. In B. François & E. Neveu (Dirs.), Espaces publics mosaïques. Acteurs, arènes et rhétoriques des débats publics contemporains (pp. ). Rennes : Presses Universitaires de Rennes. Gaudin, J.-P. (1999). L’espace public des politiques contractuelles. In B. François & E. Neveu (Dirs.), Espaces publics mosaïques. Acteurs, arènes et rhétoriques des débats publics contemporains (pp. ). Rennes : Presses Universitaires de Rennes. Lacaze, J.-P. (1997). Les méthodes de l’urbanisme. Paris : Presses Universitaires de France (3ème éd.) Mabileau, A. (1991). Le système local en France. Paris : Montchrétien Neveu, C. (1999). Quel(s) espace(s) public(s) pour les “habitants” ? Réflexions autour de l’expérience de comités de quartier à Roubaix. In CURAPP/CRAPS (Eds), La démocratie locale. Représentation, participation et espace public (pp. ). Paris : Presses Universitaires de France. Segaud, M. (1996). Entre publics et usagers, la concertation. In Club des maîtres d’ouvrages d’opérations complexes (Ed), L’aménageur urbain face à la crise de la ville. La Tour d’Aigues : L’Aube Subileau, J.-L. (1995). Pour une maîtrise d’ouvrage urbaine ? In J.-M. Roux (Dir.), Public-privé. Quel aménagement pour demain ? (pp. ). Paris : DAU/Ministère de l’Equipement Ville et territoire |