• Mathieu Leborgne *
Doctorant

Les réflexions proposées ici sont issues du suivi du deuxième des six débats publics institutionnalisés par la loi Barnier du 2 Février 1995. Au vu du foisonnement actuel des modes de concertation plus ou moins institutionnalisés, nous précisons d'emblée que le terme de "débat public" utilisé par la suite fera directement référence à cette forme particulière de modalité de concertation (Busson, 1998 ; Vallemont, 2001) mettant en œuvre des instances (Commissions Nationale et Particulière du Débat Public), des règles de fonctionnement (réunions publiques et thématiques), des principes de discussion (principe d'équivalence1), des modes de financement du débat (à la charge du maître d'ouvrage) spécifiques, instaurées en large partie par le législateur.
Dans le cadre de ce dossier, nous avons souhaité aborder une dimension particulière que les observations de terrain ont laissé entrevoir : l'influence de la procédure de débat sur l'organisation des participants associatifs. La coopération observée entre élus et associations d'une part et entre certains membres associatifs et le maître d'ouvrage d'autre part, semble en effet avoir comme conséquence le développement, au sein de la sphère associative, d'une forte réaction de méfiance (pouvant parfois aller jusqu'à la scission) émanant d'une partie du monde associatif à l'égard de l'une de ses composantes que nous appellerons la composante leader. Coopération et méfiance formeraient ainsi les deux pôles d'un même enjeu : la participation citoyenne aux débats ouvrant à une décision publique. En d'autres termes, le législateur, tout en souhaitant organiser une plus grande transparence dans les processus de prise de décision publique, aurait du même coup contribué à renforcer deux formes, par ailleurs connues (voir notamment Lascoumes, 1994 et Micoud, 2000), d'engagement associatif : le modèle de l'expertise et celui de la communauté locale.
Ainsi, la distinction qu’on voyait s'estomper entre défense d'intérêts localisés (du type NIMBY2) et investissement dans la lutte entre différents intérêts généraux (Micoud, 2000), serait ainsi largement réactivée. C’est cette question que nous allons examiner à la lumière d’un exemple de débats publics conduits dans la
région PACA.

Le cadre des débats

L'enjeu débattu consiste en la sécurisation électrique de l'Est de la région PACA et plus particulièrement de la zone niçoise. Depuis le milieu des années 80, l'entreprise EDF avertit l'Etat du risque que représente le non bouclage électrique en très haute tension (THT 2*400.000 volts) de la région dans son ensemble ; en effet, une coupure de la ligne 2*400 kV existante passant au sud de la région (Marseille-Réaltor, Toulon-Néoules, Nice-Carros) pour causes diverses (incendie, tempête, chute d'avion…) entraînerait une rupture d'alimentation de la zone située à l'est (Nice notamment), la puissance ne pouvant parvenir par l'autre partie du réseau au nord puisque inexistant en 400 kV3 entre Boutre et Broc-Carros : c'est le système simple de sécurisation nationale appelé bouclage ou “règle du N-1” (si une des lignes cède, il doit toujours rester une ligne de secours), mis en œuvre dans toutes les régions françaises (ainsi qu'au niveau européen) ; la région PACA et la Bretagne y font encore exception. Le schéma ci-dessous illustre cette situation.

Titre : Carte schématique du réseau de transport d'électricité en Région PACA
(Source : document EDF, 1998).

Le problème qui nous occupe ici est lié au parcours périlleux que doit emprunter la portion manquante du tracé entre Boutre et Broc-Carros, périlleux puisque devant traverser le tout récent Parc Naturel Régional du Verdon créé en 1997 (et ses fameuses Gorges du Verdon) ainsi que certains sites classés dans l'arrière-pays niçois, pour ne parler que des territoires les plus prestigieux. Défense des paysages garants d'un développement local durable d'un côté, intérêt général du service public électrique de l'autre : les intérêts en jeu sont posés. De mars à septembre 1998, est organisé un débat public (loi Barnier) censé remettre à plat le dossier et recenser les arguments de chacune des parties. C'est à cette occasion que se met en place une coordination entre acteurs locaux (élus et associations), bien décidés à entrer en débat et défendre les intérêts de leur territoire. Un seul mot d'ordre, « La THT 2* 400 kV, ni ici, ni ailleurs », rejette ainsi a priori la posture “nimbyste” et, par là même, le tracé sur d'autres territoires voisins. Consciente de la réalité du risque pointé par EDF tout en maintenant sa ligne de défense territoriale, cette opposition prend rapidement la forme de propositions alternatives au projet initial, dans une démarche de co-construction avec le maître d'ouvrage. Le débat public aura contribué à faire émerger une synergie de solutions alternatives à la ligne (passage d'une seule ligne 400 kV sur les pylônes 225 kV existants4 grâce à une technologie récente dite « à câbles optimisés » complétée par une ambitieuse politique de MDE (Maîtrise de la Demande d'Electricité5) et d'énergies renouvelables dans les trois départements concernés : Var, Alpes-de-Haute-Provence, Alpes-Maritimes6). Désormais, hors du cadre législatif prévu par la loi Barnier de 1995, la concertation7THT se poursuit donc, basée sur les avancées permises pendant la période intense de concertation (mars-septembre 1998). Deux protocoles ont été signés par les parties en présence (coordination élus/associations, EDF, RTE8, Etat) pour l’encadrer d'une part sur la définition concrète du tracé, d'autre part, sur les modalités de mise en œuvre de la politique de MDE/énergies renouvelables.

Retour sur les acteurs

Quels sont les différents groupes d'acteurs du débat et quelle fut leur position dans le débat ? On peut schématiquement en distinguer quatre principaux : L'Etat, les maîtres d'ouvrage (EDF, RTE), les élus des territoires concernés par le projet et le monde associatif dans son ensemble9 .

Un Etat garant de la concertation

Dans le cadre des évolutions législatives récentes et notables en matière de concertation (dont la circulaire Bianco de 1992 ou l'article 2 de la loi Barnier de 1995 instaurant les débats publics)10, la figure de l'Etat demeure celle du garant incontestable tant de la qualité que de l'équité de ces nouveaux types de débats confrontant différents intérêts généraux. Nous citerons simplement le rôle des préfets dans l'application et le suivi des projets dans la circulaire Bianco ou encore, sur le même modèle, la mission préfectorale relative aux deux protocoles dans l'affaire qui nous intéresse ici. Cette présence étatique relève toutefois d'une situation qui a pu relever parfois du paradoxe : d'une part, les enjeux débattus dans le cadre de la loi Barnier sont relatifs à des projets d'infrastructures d'envergure nationale11 (la nation dans son ensemble est censée ainsi être engagée), d'autre part, les débats mis en oeuvre ne doivent porter que sur le projet proposé par le maître d'ouvrage. Ainsi, lors du débat public THT, le thème de la politique nationale énergétique était-il présent dans les esprits mais ne pouvait pas constituer ouvertement sujet de controverse. Statut ambigu donc pour cet élément de fond relégué in fine au rang de soubassement politique ou partisan (« Pour ou contre l'énergie nucléaire ? ») d'argumentaires centrés sur un projet précis. Rôle en demi-teinte donc pour un Etat qui reste garant de cette phase de concertation même si c'est à lui que revient le choix de la décision ultime.

Un maître d'ouvrage aux pratiques renouvelées ?

Nous l'avons dit, le projet débattu n'est pas récent. Sa profondeur historique (près de vingt ans) permet, sur un même territoire, de voir évoluer les pratiques du maître d'ouvrage. De méthodes qualifiées aujourd'hui par tous "d'archaïques" (négociations individualisées, au cas par cas, dans chacune des communes concernées par l'ouvrage en projet, compensations financières, “saucissonnage” des projets…cf. Simard, 2003), les cadres législatifs récents sont parvenus en grande partie à rendre le processus plus transparent et l'approche plus globale. Ainsi voit-on aujourd'hui EDF et RTE contraints de faire entrer, par force de communication, leur sphère technique jusqu'alors inviolée dans l'arène élargie de la volonté de compréhension citoyenne. Le technicien se frotte, sans fard, au territoire-support de ses projets : multiplication de réunions publiques d'informations, mise en place de bulletins d'information et de suivi de la concertation, site internet… Pourtant, si l'expérience des débats publics rime avec l'apprentissage de la transparence, elle se confronte à deux obstacles particuliers :

• l'un (dont on peut penser qu'il évoluera selon le rythme lent du changement des habitudes) est relatif à l'image négative fortement ancrée puisque longtemps véhiculée par les pratiques déjà évoquées et pour partie maintenant révolues des maîtres d'ouvrages. Dans ce cadre, “l'ère du soupçon” n'est pas totalement close et la vigilance tant associative que celle des représentant élus des territoires reste de mise.
  
• l'autre (au statut intangible caractérisant ce sur quoi on ne peut avoir prise) concerne l'information qui circule dans les débats publics ; elle gardera sa fonction de ressource stratégique tant pour le discours que pour l'action. Toujours impure et imparfaite, elle constitue l'un des pôles centraux de la nécessaire construction sociale de la confiance à l'œuvre dans les débats publics (Servet, 1994 ; Leborgne, 2003).
  Ces problèmes liés à l'entrée de la sphère technique (du projet) dans la sphère locale de réception (du projet) se retrouvent, formulés différemment, dès lors qu'on envisage le mouvement qui lui répond : l'implication de la sphère locale dans les cadres du projet ; élus et associations sont ici plus particulièrement concernés.
  

L'implication des élus : entre méfiance, coopération et caution démocratique

Le premier constat relatif aux élus est celui d'une faible participation aux débats. Seuls quelques élus de terrain (une dizaine sur la cinquantaine concernés) les suivirent de manière assidue. Ce constat pose la question de la confrontation (incarnée) entre un système représentatif et un autre en devenir, d'ordre participatif. Comment interpréter la réaction des élus dans ce contexte ? Plusieurs facteurs combinés entrent en jeu :

• une première réaction de boycott pur et simple de la procédure comme manière de s’opposer au projet. Chez la majorité des élus concernés, c'est d'abord la méfiance qui est de mise face à une telle procédure : « on nous manipule avec ce débat ». Au départ, très peu sont présents aux réunions.
• d'autres, plus volontaires, se heurtent à un problème de compétence face à une discussion rapidement technique : « On ne peut pas être compétent dans tous les domaines. Que voulez-vous qu’on réponde aux ingénieurs d’EDF sur l'aspect technique de leur projet ? ». L'enjeu est alors pour eux d'amener la discussion dans leur champ de compétence : l'opposition au projet au nom du développement local des territoires.
  
• un aspect d’ordre plus structurel relatif à la procédure elle-même : avancée vers une démocratie plus participative, le débat public incarne un degré de désappropriation du pouvoir conféré aux élus par la voie démocratique représentative classique. Tout se passe comme si le débat court-circuitait l’échelon électoral pour mettre en rapport direct (physique même) deux interlocuteurs qui auparavant ne se rencontraient jamais (le maître d'ouvrage et l'ensemble des usagers, associatifs notamment), l’élu jouant jusqu’alors le rôle d’intermédiaire. Le principe d’équivalence du débat vient renforcer le sentiment de minimisation du symbole représentatif incarné par la figure de l’élu.
  
• enfin, l’assise territoriale classique du mandat de l’élu local (i.e. les frontières communales ou cantonales) est rendue caduque par un projet qui, sur l'ensemble du tracé, concerne un total de près de 150 communes confrontées au même problème ; par extension, il s’inscrit dans une problématique plus globale et quasi-déterritorialisée de politique énergétique nationale voir européenne. Or la pratique de la politique locale ne peut plus suffire lorsqu'il s'agit de gérer des problèmes posés à d'autres échelles, qui plus est lorsqu'elles ne correspondent à aucune entité administrative reconnue. Si l'intercommunalité fait désormais partie du paysage gestionnaire territorial français (malgré les problèmes connus de superpositions de structures), l'intercommunalité contrainte par le débat (l'emplacement potentiel de l'ouvrage dessine un territoire concerné) n'est pas du même ordre. Dans un cas, le projet intercommunal émane, en théorie, des acteurs mêmes du territoire12, dans l'autre, c'est une infrastructure en projet qui vient, de facto, redessiner la carte de mise en commun des intérêts en jeu ; on parlera ici de territoire du projet.
  Toutefois, concernant la participation des élus locaux, un autre positionnement a pu voir le jour au cours du débat : l'implication réelle de certains élus au sein d'une instance ad hoc appelée “Coordination élus/associations”.
  

Elus et associations : un mariage de raison

Rapidement devenue l'instance interlocutrice de référence tant pour l'Etat que pour le maître d'ouvrage, cette coordination a pour but premier d'incarner dans le débat la position des territoires concernés. Cette mise en commun contre-intuitive des rôles et statuts de ses membres allie deux types de légitimité :

• une légitimité de représentation détenue par les élus par le biais de leur mandat. Pour les élus prêts à entrer dans la concertation, leur implication au sein de la coordination (réunions, visibilité médiatique) est aussi une manière de renforcer cette légitimité première en faisant le pari qu'il serait malvenu de ne pas prendre le train du renouveau démocratique promis par les nouvelles procédures13. L'implication dans le débat apparaît ainsi comme une nouvelle ressource potentielle de légitimité démocratique.
  
• une légitimité de compétence, détenue par un petit groupe issu du milieu associatif (nous l'avons appelé la composante associative leader). Ces cinq ou six personnalités associatives mettent leur savoir technique au service de la coordination et sont à l'origine des solutions alternatives proposées (et largement acceptées par les maîtres d'ouvrage EDF et RTE). Ils viennent ainsi combler le manque de compétence technique des élus.
  Si cette coopération élus/associations dans le débat a pu montrer sa pertinence et son originalité au cours du moment fort “débat public” (mars-septembre 1998), il faut bien constater que sa puissance de persuasion, notamment auprès des habitants (pour beaucoup électeurs sur le territoire) et de certaines associations locales, a largement diminué dans la phase actuelle de concertation (mise en place des protocoles). Deux raisons au moins peuvent être avancées :
  
• les effets pervers d'un débat qui dure : essoufflement des participants, suivi de plus en plus distant d'une affaire moins médiatisée puisque non cadrée par la procédure-phare expérimentale qu'avait été le débat public. En outre, sur le terrain, les résultats visibles du débat restent inexistants. La distance à l'objet est forte et facteur de désimplication. Ne se sentant plus totalement soutenus par leur base électorale, certains élus de la coordination désertent la table.
  
• le second élément réside dans le développement d'un sentiment de méfiance émanant d'une part importante du milieu associatif local vis-à-vis de ceux de leurs “pairs” qui restent à la table de la concertation avec le maître d'ouvrage (dont les rangs ne se sont pas clairsemés au cours de la phase de concertation) ; « on ne sait plus ce qui se dit dans les réunions » dont l'image de discussions techniques reste forte. Les termes de collusion, collaboration, manipulation commencent à éclore dans le paysage argumentaire associatif local : « Il y a des associations, dont on ne sait pas exactement comment elles se situent par rapport à la ligne. Personne ne sait si elles sont pour ou contre et ce n’est pas beaucoup plus clair pour les autres, je parle des associations d’une certaine importance [celles du groupe leader]. »14.
  

Des motivations associatives différenciées sous un combat commun

L'expression de “pairs associatifs” mérite d'être nuancée. En effet, si au départ, une bannière commune (« ni ici ni ailleurs ») a pu rassembler les forces vives des territoires concernés, rapidement au cours du débat, une distinction forte s'est faite jour entre deux grandes composantes associatives : le petit groupe leader (moteur de la coordination, à compétence technique élevée) et l'ensemble du monde associatif local15, voir localiste. Comment alors, au départ au moins, une bannière commune a-t-elle pu les fédérer ? L'ambiguïté provient du fait, qu'en apparence, leur combat était similaire : ne pas voir le projet initial débattu se réaliser. Pourtant, les arguments diffèrent profondément. L'expression « Ni ici, ni ailleurs » peut en effet se lire de deux manières. Pour les uns (localistes), elle signifie « Préservons nos paysages, pas de ligne électrique dans notre Verdon », le ailleurs désigne alors les autres territoires de la région Verdon potentiellement touchés par les alternatives de tracé16. Pour les autres (leaders), l'expression serait l'équivalent de « pas de ligne électrique notamment dans le Verdon mais de manière générale, car elles sont synonymes d’une politique énergétique nucléaire centralisée contre laquelle nous nous battons en mettant en avant le potentiel des énergies renouvelables et la production décentralisée d’énergie ». On est d'un côté dans une posture oppositionnelle stricte (la manifestation en est l’expression la plus caractéristique), de l'autre dans un schéma d'ordre propositionnel (la présence et le travail en réunions techniques du seul groupe associatif leader en atteste). Cette distinction, qui se fit jour nettement au cours du débat public, nous paraît condenser l'intensification d'une bipartition profonde à l'œuvre au sein du monde associatif environnementaliste en général. Il a déjà été montré (notamment par Micoud, 2000) qu’il était vain de rechercher une cohérence dans ce qu'il est convenu d'appeler la nébuleuse associative environnementaliste. C'est peut-être la raison pour laquelle la démarche monographique est largement convoquée dans l'étude de l'objet associatif. Aussi, plutôt que sur les formes associatives (la structure “association” comme objet d'étude à part entière), nous nous focaliserons sur les actions associatives17. Sur la base de ce constat méthodologique18, deux modèles schématiques d'engagement associatif se dessinent, que l'on repositionnera dans le processus général de décision publique :

• un modèle d'expertise personnalisée qui repose sur deux types de compétences : l'une technique, l'autre politique (avoir la capacité stratégique de s'insérer, sur la longueur, dans un processus délibératif fait de petites victoires, d'échecs, de concessions voir de compromis). L'émotion première19 n'a que peu de place dans cette manière d'être au débat : le principe de réalité règne. Cette attitude, face aux maîtres d'ouvrage et aux instances décisionnelles finales (Etat), lui vaut la place d'échelon intermédiaire nouveau dans le processus de décision. La question de la légitimité d'un tel intermédiaire est posée de front si l'on considère qu'aucun mandat “représentatif” ne porte cette parole experte. Sa particularité est celle d'une mobilisation durable dans le temps ; le débat n'est qu'un moment fort du parcours de ces militants de l'expertise.
  
• un modèle communautaire sociabilisant dont la motivation d'entrée en débat serait liée au pouvoir de s'opposer pour exister : le débat est suivi en pointillés mais donne l'occasion de se rassembler à intervalles plus ou moins réguliers, la contre-argumentation reste peu fondée, l'émotion première est un des ressorts de l'action : « Nous, on est prêt pour que la ligne n’existe pas et chaque fois qu’il faudra faire péter quelque chose, on fera péter quelque chose. »20 . S'associer correspondrait ainsi à la renaissance d'un mode de sociabilité de type communautaire dans lequel la communauté locale (ou villageoise) notamment joue un rôle central. Mais peut-on considérer que, dans le cadre d'un débat public, ce type de mobilisation corresponde à un mode d'action à part entière si l'on définit le mode d'action comme un processus de long terme, constitué d'un but et de moyens mis au service d'un combat tourné vers ce but ? C'est là, nous semble-t-il, une des limites de ce mode d'engagement, dès lors qu'il s'insère dans un processus général de décision publique.
  

Conclusion : l'articulation possible de deux modèles d'engagement associatif ?

Certains signes perçus lors du débat permettent pourtant de penser qu’une articulation entre les deux pôles de cette bipartition associative est à l’œuvre :
. le premier concerne la porosité de certaines frontières associatives : l’observation d’un travail de mise en commun-circulation de l'information “stratégique” en vue d'une formation politique au débat de la frange la plus importante du monde associatif constitue sans aucun doute la première étape observée de cette articulation. Les phénomènes d’adhésions croisées au sein du milieu associatif (notamment entre les structures porteuses du groupe leader et certaines associations militantes de terrain) vont dans ce sens. C’est à cette occasion la rencontre de deux temporalités différenciées de l'engagement associatif : le temps court de la mobilisation communautaire et le temps continu de la vigilance et du suivi expert. Il nous semble que c’est là un des buts que doit atteindre la Commission nationale du débat public si elle veut pouvoir remplir sa mission d'implication citoyenne élargie dans la gestion des affaires publiques.
. le second fait appel à l’existence d’un registre commun d’argumentation : la dimension territoriale. Celle-ci, convoquée unanimement, constitue un point de rencontre des joutes argumentaires. Tout se passe comme si les projets d’infrastructures débattus jouaient dans ce cadre le rôle de prétexte pour discuter de ce qui, in fine, relie les groupes sociaux : leurs ancrages dans l’histoire et dans le territoire (Clayes-Mekdade, 2000).
La procédure de débat public a récemment été remaniée dans le sens d’une facilitation des possibilités de saisine (par l’abaissement des seuils des projets éligibles notamment). Ce cadre particulier de la mise en débat des projets d’aménagement s’affirme donc bien à l’avenir comme une scène ouverte de concertation, un terrain d’analyse riche aussi pour qui s’intéresse à l’évolution du monde associatif militant engagé dans les choix d’aménagement de ses territoires du quotidien.

Références

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